Здравейте,

Аз съм Веселин Желев и ви представям “Европа отблизо” - рубриката ни, в която всеки понеделник ви предлагаме анализ на събитията, явленията и процесите в Европейския съюз и значението им за България.

Лоша ли е Европа “на две скорости”? Не е. Но често ще ви казват, че е. Особено в идните два месеца. Идват избори и колко е лоша Европа се очертава като една от главните теми на новите политически играчи.

Спомням си един от монолозите на ранния президент Румен Радев пред българските журналисти в Брюксел - “двете скорости” на ЕС  са несъвместими с принципа на европейската солидарност и със законите на механиката, според които едно тяло не може да остане цяло, ако предницата му се движи с една скорост, а задницата - с друга.

Не знам дали законите на механиката могат да се пренасят механично в политиката, но знам, че ЕС, още от времената на Европейската общност винаги е бил най-малко “на две скорости”, в момента е и се очертава да бъде и занапред. Ще се постарая да го докажа с достатъчно исторически примери. 

Посока и бързина

Причината за различните скорости е очевидна - ЕС е “отбор” от 27 играчи с различни физически възможности и не всички те могат да тичат еднакво бързо и да вдигат еднакво тежко. Да не говорим и че не всички искат. Но има моменти, като сегашния, когато за ЕС е въпрос на оцеляване да не върви със скоростта на най-бавните, най-слабите и най-мързеливите си членки.

Бившият зам.-председател на Европейската комисия Франс Тимерманс, също ляв човек, като ранния Радев, обясняваше това със забележителна нагледност: всички вървим в една посока, но всеки - толкова бързо, колкото може.

Прогнози, че Съюзът (по-рано Общността) ей сега ще се разпадне, винаги е имало има и предполагам, че ще има и занапред. Те са мокрият сън на противниците му. Но досега той остава само сън. “Брекзит” консолидира 27-те, в самото Обединено кралство привържениците на връщане в ЕС днес са мнозинство. ЕС и еврозоната, като негова носеща конструкция, са не само цели-целенички, но и продължават да се разширяват.

Какво всъщност означават “двете скорости” на Европа? Тази метафора описва модел на развитие в ЕС, при който част от държавите напредват по-бързо и задълбочават интеграцията – например в еврозоната, Шенген или отбраната – докато други остават встрани или се присъединяват по-късно. Това е начин Съюзът да продължи да се развива въпреки различията в политическата воля и икономическите възможности, но критиците предупреждават, че така се рискува трайно разделение между „ядро“ и „периферия“ в Европа.

Изразът се появява за първи път в политическия речник през 1975 г., когато тогавашният германски канцлер Хелмут Шмит и френският президент Валери Жискар д’Естен започват да говорят за идеята, че интеграцията в Европейската общност може да напредва с различно темпо. Концепцията се оформя по-ясно в края на 70-те години, когато двамата лидери предлагат „ядро“ от държави, готови да задълбочат сътрудничеството, докато други могат да се присъединят по-късно. Терминът става широко използван през 90-те години, особено около Договора от Маастрихт и дебатите за еврозоната.

Кой върна темата на масата?

Преди историческия преглед, нека видим кой и защо говори напоследък за нуждата от Европа “на две скорости”.

Един от последните беше германският финансов министър Ларс Клингбайл. Той заяви на 27 януари, че е настъпил моментът ЕС да премине към „Европа на две скорости“, защото Съюзът вече не може да си позволи да бъде блокиран от най-бавните или най-скептичните държави. Той подчерта, че в условията на „безмилостна глобална конкуренция“ Европа трябва да стане по-независима и по-способна да реагира бързо, като позволи на група от водещи икономики да напредват заедно в ключови области като капиталовите пазари, отбраната, достъпа до суровини и укрепването на еврото. Клингбайл аргументира позицията си с думите, че „нямаме време за губене“ и че само по-гъвкав модел може да гарантира, че ЕС ще остане конкурентоспособен и устойчив в новата геополитическа среда. 

Предишният германски канцлер Олаф Шолц говорѝ за „Европа с различни темпове“ в ключовата си реч в Карловия университет в Прага през август 2022 г. Там той каза, че ЕС трябва да се подготви за разширяване и че: “Европа трябва да бъде способна да се движи напред в различни формати“.

Френският президент Еманюел Макрон е най-последователният защитник на идеята за „мулти-скоростна Европа“, която разви в поне две важни речи. Ето част от програмната му реч в Сорбоната на 26 септември 2017 г.: 

„Европа на двадесет и осемте (по това време Обединеното кралство още не е напуснало ЕС - б.а.) не може да функционира като Европа на шестте и нашият проект, бъдещето на нашите народи, не може да се състои в търсенето на най-големия общ знаменател. Само като съчетаем водещите амбиции на няколко държави с уважение към темпото на останалите ще създадем желание за напредък и Европа ще върви напред в полза на всички… Европа вече е на няколко скорости, затова нека не се страхуваме да го кажем и да го пожелаем!...Трябва да вървим към тези диференциации, към този авангард, към онова европейско ядро... По всички големи предизвикателства трябва да напредваме, ускорявайки темпото и повишавайки амбициите си. Никоя държава не бива да бъде изключвана от тази динамика, но и никоя държава не бива да може да блокира онези, които искат да вървят по-бързо или по-далеч… Идеята, че този, който иска най-малко, може да блокира останалите, е ерес”.

Макрон развива същите идеи и във втората си реч в Сорбоната на 25 април 2024 г. В нея той предупреди, че Европа е изправена пред „екзистенциални заплахи“ — геополитически, икономически, технологични — и че ако ЕС не действа решително, „може да умре“. Той настоя за по-дълбока интеграция, стратегическа автономия и реформи, включително идеята за Европа на няколко скорости.

Бившият председател на Европейската централна банка и бивш министър-председатели на Италия Марио Драги, беше последният, който разви тезата за нуждата от Европа на две скорости в името на нейната конкурентоспособност и независимост. Той направи това в лекция пред Католическия университет в Льовен, Белгия. В нея Драги отправи едно от най-ясните си предупреждения към европейските лидери: ако ЕС иска да остане глобален фактор, трябва да приеме интеграция на различни скорости, при която напредъкът се движи от държавите, готови да споделят суверенитет, вместо всички да чакат най-колебливите. Той настоя, че истинската сила на Европа идва от преминаването „от конфедерация към федерация“ и подчерта, че там, където вече има федерализация – търговия, конкуренция, единен пазар, парична политика – ЕС действа като уважаван глобален играч. Обратно, в сферите, които остават под национален контрол – отбрана, индустриална политика, външни работи – Съюзът изглежда разединен и уязвим в свят, в който САЩ и Китай ускоряват. Драги предупреди, че без по-дълбока интеграция Европа рискува да бъде „подчинена, разделена и деиндустриализирана“, като даде пример за рядка европейска твърдост – общата позиция по казуса с Гренландия, показала колко силна може да бъде солидарността, когато държавите действат заедно.

Испанският премиер Педро Санчес, бившият председател на Европейския съвет и бивш белгийски премиер Шарл Мишел, бившият нидерландски премиер и днес генерален секретар на НАТО Марк Рюте и бившият председател на Европейския съвет и настоящ министър-председател на Полша Доналд Туск са сред европейските лидери, които през последните години са използвали или подкрепяли концепцията – понякога директно, понякога чрез евфемизми като „мултискоростна Европа“, „европейско ядро“, „различни темпове“ или „коалиции на желаещите“.

Важен детайл е, че за "двете скорости" говорят държавни и правителствени ръководители, а не Комисията, на която те са работодателите. Когато Брюксел предложи нещо, то невинаги се случва, но когато националните столици го поискат, това е гаранция, че ще стане - рано или късно. Бившият председател на Европейската комисия Рой Дженкинс предлага създаването на единна европейска валута в своя реч във Флоренция още през 1977 г., но идеята му остава в чекмеджето. Тя се сбъдва 12 години по-късно, когато две срещи на върха - в Хановер и в Мадрид довеждат до къздаването на Комитета "Делор", начело с председателя на тогавашната Комисия Жак Делор и включващ управителите на централните банки на държавите членки. Така се ражда докладът "Делор", поставил началото на днешния Икономически и паричен съюз на ЕС и на единната валута.

Много история

Освен на думи скоростите съществуват и на дело. Ето няколко исторически примера.

Европейската валутна система (ЕВС), която съществува 20 години (от 1979 до 1999 г.) и предшества Икономическия и паричен съюз на ЕС и еврото, допуска не всички държави да участват в нея. Център на тази система е виртуалната разчетна единица екю (ECU - European Currency Unit). Тя представлява валутна кошница, спрямо която са гъвкаво фиксирани всички национални валути на участващите държави. Те могат да се отклоняват от курса с ±2,25%, тоест в рамките на валутен коридор от общо 4,50%. За италианската лира обаче коридорът е 6% поради специфичните условия на страната. Обединеното кралство се присъединява към ЕВС през 1990 г., т.е. 11 години след създаването ѝ я напуска заедно с Италия през 1992 г. заради икономически и валутни проблеми. Италия се връща в системата през 1996 г. През следващите две години към системата се присъединяват Австрия и Финландия, придобили европейско членство година по-рано и Гърция, която е в Европейската общност от 1981 г.

За различните “скорости” на икономиките в ЕВС говорят повтарящите се ревалоризации на германската марка и съответните им девалвации на френския франк, италианската лира, испанската пезета и португалското ескудо, други валути като белгийският франк преживяват и двете. Отделно Белгия и Люксембург имат свой двустранен валутен съюз далече преди еврото (от 1921 г.) и митнически съюз от 1944 г. Обединението на Германия на 3 октомври 1990 г. откроява друга драма със “скоростите” в ЕВС. Приобщаването на бившата ГДР предполага големи разходи за федералното правителство. Те му налагат да следва рестриктивна парична политика, за да укроти последвалата инфлация. Останалите държави в системата обаче имат нужда от точно обратната, проинфлационна, екстензивна парична политика, за да стимулират икономиките си. В резултат на това противоречие се налага първоначалният валутнокурсов механизъм (ERM - Exchange Rate Mechanism) да бъде изменен така, че коридорът на колебание на националните валути спрямо екюто е разширен от ±2,25% на ±15%. Той е такъв и до днес за кандидатстващите за присъединяване към еврозоната държави, които прекарват задължително период на стабилизация в т.нар. ѝ преддверие, т.е. ERM II. 

Създаването на еврото през 1999 г. е най-яркият пример за Европа “на две скорости”. Единадесет от тогавашните 15 държави членки приемат единната валута. Извън нея остават Обединеното кралство и Дания, които имат постоянни изключения (дерогации) в присъединителните си договори, Швеция взема политическо решение да не приеме еврото, а Гърция не покрива критериите за това и го приема през 2001 г. Всички новоприсъединили се към ЕС държави имат временни дерогации в договорите си и приемат еврото, когато са готови за това.

Но и вътре в самата еврозона “скоростите” не са еднакви. Паричните политики на участващите страни са федерализирани - тоест, дадени в ръцете на Европейската централна банка. Икономическите политики обаче са оставени в ръцете на националните правителства и само се координират. Валутата е единна - но фискалните и финансовите политики са различни, което в крайна сметка води до дълговата криза и кризата на еврото от 2010-2012 г.

Коренната причина за нея е, че години наред едни икономики - в Северна Европа - растат главно благодарение на износа, а други - в южната периферия на континента - главно благодарение на вътрешното потребление, задоволявано основно от внос. От тази тенденция следват търговски, платежни и бюджетни излишъци на север и търговски, платежни и бюджетни дефицити на юг. Северът обилно и недалновидно кредитира Юга, за да стимулира потреблението му и своя износ, докато Югът натрупва дългове, които стават необслужваеми в момент на външен шок - финансовата криза от 2008 г., предизвикана от краха на високорисковите ипотечни книжа (subprime mortgages) и фалита на инвестиционната банка “Лиймън брадърс” в САЩ.

И тук двете икономически “скорости” на Европа водят до кризисен резултат. Длъжниците вече не разполагат със собствените инструменти на паричната политика, защото тя е една за всички. Те не могат да девалвират валутата си и по този начин да намалят външните си задължения и да стимулират износа. Остава им само най-болезненото лекарство - вътрешна девалвация, тоест рязане на заплати, работни места, социални програми - накратко шоково обедняване. Кредиторите нямат друг изход, освен да опростят масивни части от дълга на Юга и да регистрират загуби.

Тогава ЕС се сети за още две свои “скорости” - за присъединяването към еврото важат само номиналните конвергентни критерии - инфлация, бюджетен дефицит и публичен дълг, стабилен валутен курс и дългосрочен лихвен процент. До кризата обаче на критериите за реално сближаване, като например  БВП на глава от населението по паритет на покупателната способност, производителност на труда и стандарти на живот, фирмена задлъжнялост, инвестиции, не беше обръщано достатъчно внимание. Затова под натиска на последствията от кризата те станаха обект на редовно годишно наблюдение не само за членките на еврозоната, а на всички държави в ЕС заедно публичните дългове и дефицити в рамките на Европейския семестър.

Както всички други кризи в историята на Съюза, така и дълговата доведе до още по-дълбока интеграция - и то именно в координирането на икономическите политики, израз на което са Фискалният компакт и Европейският механизъм за стабилност. 

И двата са класически проявления на концепцията за „Европа на две скорости“, тъй като първоначално възникват като междуправителствени споразумения извън официалната правна рамка на ЕС, за да заобиколят политическото несъгласие на отделни държави. Докато ЕМС е създаден през 2012 г. единствено от държавите в еврозоната като постоянен спасителен фонд и остава външен за учредителните договори (макар и признат от Съда на ЕС), Фискалният компакт е подписан от по-широк кръг страни (25 в началото), за да наложи строга бюджетна дисциплина. И двата инструмента илюстрират парадокса на интеграцията: те използват институциите на Съюза (като Комисията и Съда), без формално да са част от правото на ЕС, създавайки правен режим, в който само „готовата“ група държави навлиза в по-дълбока финансова обвързаност. 

С течение на времето обаче, тези механизми претърпяват „пълзяща инкорпорация“, макар и в различна степен. Голяма част от съдържанието на Фискалния компакт вече е интегрирана в общностното право чрез законодателни пакети като „Шесторния“ и „Двойния пакет“, както и чрез най-новата реформа на икономическото управление от 2024 г., която практически кодифицира неговите правила в регламенти на ЕС. За разлика от него, ЕМС запазва своята строго междуправителствена природа поради финансовата си структура, базирана на внесен капитал от държавите, но неговото функциониране е толкова тясно преплетено с процедурите на ЕС, че границата между общностното право и международния договор става все по-размита. Така те се превръщат от „временни заобиколни пътища“ в постоянни стълбове на икономическата архитектура, които де факто задълбочават интеграцията, дори и де юре да остават извън основния договор на ЕС.

 “Двете скорости” не се ограничават до икономическата сфера. Концепцията намира своето най-ярко проявление извън икономиката, в секторите на сигурността, правосъдието и отбраната, където държавите членки използват механизмите на засиленото сътрудничество и на Постоянното структурирано сътрудничество (PESCO). Шенгенското пространство е историческият първообраз на този модел – то започва през 1985 г. като отделен международен договор между пет държави (Франция, Германия, Белгия, Нидерландия и Люксембург.), преди да бъде напълно интегрирано в правото на ЕС чрез Договора от Амстердам от 1997 г., влязъл в сила от 1999 г. 

Днес Лисабонският договор институционализира тази гъвкавост, позволявайки на авангардни групи от държави да напредват в интеграцията, без да бъдат блокирани от по-скептичните столици. България е активен участник в този процес, като се включва в ключови инициативи на засилено сътрудничество като Европейската прокуратура (EPPO), правилата за приложимото право при развод и патентите на ЕС.

Най-актуалното доказателство за ефективността на този механизъм е решението от декември 2025 г. за новия заем за платежния баланс на Украйна в размер на 90 млрд. евро. За да заобиколят ветото на Унгария, Словакия и Чехия, останалите държави членки приложиха процедурата за засилено сътрудничество, одобрявайки заема през януари 2026 г. чрез Европейския парламент. Това позволи финансовата помощ да бъде гарантирана от общия бюджет на ЕС, но без да обвързва финансово трите несъгласни държави. 

Засиленото сътрудничество е правен механизъм, който позволява на група от поне девет държави членки да задълбочат интеграцията си в специфична област, използвайки институциите и процедурите на ЕС, без в това да участват всички страни от Съюза. PESCO е правно обвързваща рамка, предвидена в Лисабонския договор, която позволява на държавите членки да си сътрудничат по-тясно в областта на отбраната чрез съвместни инвестиции и развитие на военни проекти.

Засиленото сътрудничество е общ инструмент за всякакви политики, докато PESCO е специализиран механизъм изключително за Общата политика за сигурност и отбрана. В PESCO участието не е просто „желание“, а е обвързано с 20 конкретни ангажимента (например редовно увеличаване на бюджетите за отбрана и участие в съвместни проекти). В момента 26 държави членки участват в PESCO (само Малта остава извън него, а Дания се присъедини през 2023 г. след отпадане на нейното изключение в отбраната). България е много участва в редица проекти, като например „Военна мобилност“ (често наричан „Военен Шенген“ за бързо придвижване на войски през границите) и проекти за морско наблюдение и противоминни способности в Черно море.

Подобна логика следва и иновативният инструмент SAFE (Security Action for Europe), приет през 2025 г. Той предоставя нисколихвени заеми за отбранителни способности на „желаещите“ държави (включително България, която е в първата група одобрени за финансиране от близо 3,26 млрд. евро). Новият елемент тук е, че тези разходи се третират приоритетно в рамките на Европейския семестър, като де факто се изключват от стриктните изчисления за дефицит и дълг, осигурявайки на участващите страни фискално пространство за превъоръжаване в сложната геополитическа обстановка.

Европейската прокуратура (EPPO) стартира през 2017 г. като механизъм за засилено сътрудничество с 20 държави членки (включително България), като към днешна дата техният брой е нараснал на 24. След първоначалното присъединяване на Нидерландия и Малта, през 2024 г. към службата се присъединиха Полша и Швеция, оставяйки извън обхвата ѝ единствено Унгария и Дания (която поддържа постоянно изключение в сферата на правосъдието). 

Това разширяване демонстрира как „авангардните“ интеграционни проекти постепенно привличат и по-скептичните столици, превръщайки засиленото сътрудничество в нов стандарт за целия Съюз. Излиза, че в крайна сметка “двете скорости” не спират интеграцията, а я насърчават, създавайки стимул да догонваш по-бързите и по-силните. 

Частично европейско членство?

Европейската комисия активно разработва нови, по-гъвкави модели за разширяване, за да отговори на геополитическата спешност, породена от войната в Украйна. Основната иновация е концепцията за „постепенна интеграция“ или т.нар. „членство-лайт“ (membership-lite). Според актуални публикации в "Полиико" от този месец, Брюксел обсъжда план за „обратно разширяване“ (reverse enlargement). Този модел предвижда Украйна да получи статут на частичен член още през 2027 г., като влезе в блока още в началото на процеса по изпълнение на критериите, а не накрая. Идеята е Киев да получи ранен достъп до единния пазар, земеделските субсидии и структурните фондове, но без право на глас в ключови институции като Европейския съвет, докато не завърши пълния цикъл от реформи.

Този подход цели да заобиколи политическото блокиране от страна на държави като Унгария и да предостави на Украйна „пространство за дишане“ и сигурност, без да се правят компромиси с качеството на реформите.

Комисията предлага също държавите кандидатки да се присъединяват поетапно към конкретни политики — например „Роуминг като у дома“ или Единната зона за плащания в евро (SEPA) — преди официалното приемане. Това превръща разширяването от събитие „всичко или нищо“ в динамичен процес, при който ползите се получават пропорционално на постигнатия напредък. Така ЕС се опитва да запази мотивацията на кандидатите, докато едновременно с това подготвя собствените си институции за функциониране в по-голям състав.

Задната скорост

През последното десетилетие на поликризи — от дълговата и мигрантската до войната в Украйна — в Европа, освен класическите „две скорости“, се разви и „задна скорост“. Националпопулистки движения като „Национален сбор“ (Франция), „Алтернатива за Германия“ (AfD) и „Лига“ (Италия) обявиха за своя цел демонтирането на интеграцията и връщането на отдадения на Съюза национален суверенитет.

Прозвучаха призиви за възстановяване на физическите граници вътре в ЕС и напускане на еврото, но общественото мнение скоро ги принуди да отстъпят. Примерът с Гърция през 2015 г. бе емблематичен: въпреки масовото „не“ на референдум за оздравителната програма на кредиторите през юли 2015 г., мнозинството избра оставането в еврозоната поради страха от неизвестното и липсата на легална процедура за излизане само от валутния съюз без напускане на самия ЕС. 

Това противопоставяне между федералистите, мечтаещи за „Съединени европейски щати“, и носталгиците по „съюза на отечествата“, днес се сблъсква с обективната реалност на глобализацията. Данните показват, че Европа прогресивно губи своята относителна тежест: делът на ЕС в световния БВП се е свил от близо 20% през 2004 г. до около 14-15% днес според Световната банка, а делът му в глобалното население е едва 6% и продължава да намалява по данни на Евростат. В свят на икономически гиганти, дори най-големите европейски държави тежат все по-малко сами по себе си. Призивите за „задна скорост“ в този контекст не са просто носталгия, а път към геополитическа несъстоятелност, която обслужва интересите на фигури като Путин и Тръмп.

Изкуството на интеграцията - бързай бавно

Изкуството и мъдростта на интеграцията обаче се крият в нейното прецизно дозиране. Както напомняше Жан-Клод Юнкер, нациите не са „случайна измислица на историята“ или просто „бележка под линия“ в нея — те са утробата, в която всички сме заченати и възпитани, и техният глас трябва да бъде зачитан. Натискът за „много Европа“ тук и сега, без тя да е поискана отдолу, неизбежно ражда съпротива и води до „по-малко Европа“ утре.

Затова моделът на двете или повече скорости е единственото устойчиво решение; той позволява интеграцията да се предлага в пропорции, които избирателите могат да „смелят“, съобразно реалните им възможности. Насилственото федерализиране само тласка гражданите в обятията на привържениците на задната скорост, докато гъвкавостта на скоростите съхранява европейския проект жив.

Любопитно е, че дори САЩ — които са федерална държава за разлика от децентрализирания ЕС — също функционират на своеобразни „различни скорости“ чрез широкото самоуправление на отделните щати. Това е особено видимо в правната сфера, където разминаванията са фундаментални: докато в едни щати смъртното наказание е активна част от правосъдието, в други то е отменено от десетилетия. Същото важи за режима на притежание на оръжие, легализацията на марихуаната или достъпа до аборти — въпроси, по които Америка е дълбоко разделена законодателно, въпреки общия си федерален център. 

Има обаче една фундаментална разлика в генезиса на това единство. САЩ спасяват своя Съюз през 19-и век чрез кървава Гражданска война, налагайки федералния модел със сила върху отцепилата се Конфедерация. За Европа на 21-ви век, която е родена като проект на мира и доброволното споделяне на суверенитет, подобен насилствен модел е немислим. Европейското единство не може да бъде заковано с щикове; то зависи изцяло от демократичното съгласие, което прави гъвкавостта на „различните скорости“ не слабост, а единствената възможна гаранция срещу разпад.